建立高職院校生均撥款制度是國(guó)家提高高職教育保障水平的重要部署，對(duì)于整體提升高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量、推動(dòng)高職教育特色發(fā)展和高水平發(fā)展具有十分重要的意義。不久前，教育部通報(bào)了2016年各地高職生均撥款制度的建設(shè)情況；近日，《2017中國(guó)高等職業(yè)教育質(zhì)量年度報(bào)告》又發(fā)布了各地公辦高職院校年生均財(cái)政撥款水平區(qū)間分布情況。從通報(bào)內(nèi)容和發(fā)布數(shù)據(jù)看，各地高職生均撥款制度推進(jìn)步伐不一、水平高低不齊，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)還面臨著四重挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)一：省級(jí)政府統(tǒng)籌能力有待提高。從目前執(zhí)行情況看，省級(jí)政府在高職生均撥款制度落實(shí)上的統(tǒng)籌作用尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。通報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)32個(gè)省級(jí)區(qū)域都承接了建立生均撥款制度的任務(wù)，但部分省份主動(dòng)性不夠，省份之間推進(jìn)進(jìn)度不一，且已啟動(dòng)省份的生均撥款政策覆蓋面窄，缺少對(duì)區(qū)域內(nèi)地市政府建立完善高職生均撥款制度的統(tǒng)籌。今年的高職質(zhì)量年報(bào)也顯示，2016年超過(guò)60%的公辦高職院校年生均財(cái)政撥款低于12000元，245所獨(dú)立設(shè)置的民辦高職院校中僅有146所院校享受財(cái)政撥款且大多數(shù)不到2000元，距離“2017年各地高職院校年生均財(cái)政撥款水平不低于12000元”的目標(biāo)差距較大，亟待省級(jí)政府統(tǒng)籌發(fā)力。

挑戰(zhàn)二：地市級(jí)政府（單位）投入乏力。目前，全國(guó)1359所高職院校有近三分之一為地市級(jí)政府（單位）舉辦，從各校發(fā)布的質(zhì)量報(bào)告來(lái)看，2016年有超過(guò)200所地市級(jí)政府（單位）舉辦的公辦高職院校年生均財(cái)政撥款水平低于12000元，其中40%院校的年生均財(cái)政撥款水平低于8000元。而地方普通高等本科學(xué)校早在2014年生均公共財(cái)政預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)就已達(dá)到16850元，高職院校依舊是地市財(cái)政投入的薄弱環(huán)節(jié)。

挑戰(zhàn)三：政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在偏差。一方面，部分地方生均撥款標(biāo)準(zhǔn)起點(diǎn)較低，對(duì)后期的年生均財(cái)政撥款水平?jīng)]有給出明確標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，各地年生均財(cái)政撥款水平的計(jì)算口徑存在差異。雖然教育部、財(cái)政部的相關(guān)文件已對(duì)“年生均財(cái)政撥款水平”進(jìn)行了明確定義，但還是有個(gè)別地方在制定政策時(shí)仍根據(jù)本地財(cái)力投入情況解讀生均標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算口徑，這也就意味著相當(dāng)一部分高職院校的年生均撥款其實(shí)并不達(dá)標(biāo)。還有地方在出臺(tái)的政策文本中對(duì)年生均財(cái)政撥款水平的計(jì)算口徑定義不明，使年生均財(cái)政撥款水平計(jì)算模糊不清，為管理和評(píng)價(jià)帶來(lái)了難度。

挑戰(zhàn)四：激勵(lì)導(dǎo)向作用還未有效發(fā)揮。2014年起，中央財(cái)政根據(jù)各地生均撥款制度的建立完善情況、事業(yè)改革發(fā)展績(jī)效、經(jīng)費(fèi)投入努力程度和經(jīng)費(fèi)管理情況等因素給予高職教育綜合獎(jiǎng)補(bǔ)，由地方統(tǒng)籌用于全省高職院校的改革發(fā)展。這使地方政府手中不僅有了“標(biāo)尺”，更有了“戒尺”，但目前一些地方政府還沒(méi)將國(guó)家財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用有效發(fā)揮出來(lái)，有近三成省份對(duì)地市級(jí)政府（單位）生均撥款制度的落實(shí)賞罰不明，沒(méi)有參照中央財(cái)政綜合獎(jiǎng)補(bǔ)的分配方式結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，而制定了獎(jiǎng)補(bǔ)辦法的省份大部分也還沒(méi)有進(jìn)一步制定具體實(shí)施的路線圖和任務(wù)書(shū)，可操作性不強(qiáng)或難落地。

高職教育質(zhì)量要提升，經(jīng)費(fèi)保障是關(guān)鍵。生均撥款制度的建立健全等不得、慢不得、更虛不得，各地要從整體提高現(xiàn)代職業(yè)教育辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的高度用心、用力，才能真正將高職教育生均撥款制度落地、落細(xì)、落實(shí)。

一是牽好“牛鼻子”：加大統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化政策剛性要求。要推動(dòng)生均經(jīng)費(fèi)撥款制度取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，作為統(tǒng)籌責(zé)任主體的省級(jí)政府首先要挑起大梁，通過(guò)生均撥款這個(gè)“牛鼻子”進(jìn)行省級(jí)層面的通盤(pán)謀劃。首先，要把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，加快制度的建立健全。根據(jù)相關(guān)文件精神和各省實(shí)際情況及時(shí)對(duì)現(xiàn)行生均撥款制度中不合理、不適用的內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)，對(duì)高職生均撥款進(jìn)行細(xì)化的闡述和推進(jìn)，縮短制度的“滯后時(shí)間”。其次，要保證政策的全面覆蓋。各省制定的高職生均撥款制度不能只針對(duì)省屬公辦高職院校，而要覆蓋區(qū)域內(nèi)所有獨(dú)立設(shè)置的公辦高職院校，有條件的省份應(yīng)不斷擴(kuò)大政策的覆蓋面，縮小區(qū)域間高職教育發(fā)展的不平衡和區(qū)域內(nèi)高職院校發(fā)展的不平衡。再其次，要逐層落實(shí)，確保政令暢通、決策落地生根。省級(jí)政府要在制定適用于地市級(jí)政府（單位）政策的基礎(chǔ)上，明確執(zhí)行的時(shí)間表和任務(wù)書(shū)，并提出剛性的督辦要求，使落實(shí)高職生均撥款制度成為各地市級(jí)政府（單位）的重要擔(dān)當(dāng)。

二是打好“組合拳”：加大投入力度，確保經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)。既要堅(jiān)持政府投入的主渠道作用，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大財(cái)政投入力度，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入，以多元投入的“組合拳”促進(jìn)高職教育經(jīng)費(fèi)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)。一方面，省級(jí)政府要盡可能減小生均撥款的“身份差”，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)或參照當(dāng)?shù)厣鶕芸顦?biāo)準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式對(duì)行業(yè)企業(yè)舉辦的高職院校予以支持，同時(shí)，舉辦高職院校的地市政府要徹底改變“坐、等、靠、要”的思維慣性，切實(shí)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，整合各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、生均經(jīng)費(fèi)撥款等多項(xiàng)資金，提高教育生均撥款中的高職教育的占比，改善本地區(qū)高職教育的保障水平。另一方面，建立省和地市合理分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，省級(jí)層面可對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地市按人均GDP設(shè)置經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例，各級(jí)政府也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、混合所有制辦學(xué)、發(fā)展引導(dǎo)基金、建立健全企業(yè)和個(gè)人對(duì)高職教育捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠制度等分擔(dān)方式調(diào)動(dòng)起全社會(huì)辦職業(yè)教育的積極性。

三是把好“標(biāo)準(zhǔn)尺”：加大對(duì)標(biāo)力度，有效提升執(zhí)行質(zhì)量。落實(shí)高職生均撥款，對(duì)標(biāo)是關(guān)鍵。只有不折不扣地執(zhí)行“生均撥款水平12000元”這一國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，高職生均撥款的執(zhí)行質(zhì)量才能得到有效保證。首先，省級(jí)政府要嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定具體目標(biāo)，對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的地市應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制訂分階段的達(dá)標(biāo)計(jì)劃，有能力的地方要在此基礎(chǔ)上自我加壓。其次，省級(jí)政府要擠干生均撥款水平的“水分”，嚴(yán)格按照“國(guó)標(biāo)”的計(jì)算口徑核定地方財(cái)政投入生均撥款，明確生均撥款的構(gòu)成。再其次，要明確生均撥款合理增長(zhǎng)路徑和模式，要通過(guò)多指標(biāo)參數(shù)設(shè)計(jì)兼具公平和績(jī)效的精細(xì)化撥款辦法，針對(duì)不同類(lèi)型學(xué)校、不同專(zhuān)業(yè)進(jìn)一步細(xì)分生均撥款標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，實(shí)行分類(lèi)支持，體現(xiàn)差異化撥款導(dǎo)向，使新的制度符合新情況、解決新問(wèn)題。

四是用好“加減法”：加大獎(jiǎng)懲力度，發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用。各地要盡快建立起能一把尺子量到底的獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)撥款標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)和改革績(jī)效獎(jiǎng)補(bǔ)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。一是科學(xué)制定獎(jiǎng)補(bǔ)辦法。參照中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配方式并結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，形成覆蓋全省份高職院校的綜合獎(jiǎng)補(bǔ)辦法，同時(shí)，在管理上設(shè)好“紅線”，嚴(yán)禁地市以其他名義截留、挪用專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，并適度平衡由于隸屬不同所導(dǎo)致的院校間的撥款差異，有條件的地方可在獎(jiǎng)補(bǔ)中考慮安排一定比例的經(jīng)費(fèi)用于獎(jiǎng)勵(lì)民辦高職院校、行企所屬高職院校生均撥款的增加部分。二是做到賞罰分明。對(duì)落實(shí)情況較好的地區(qū)要在獎(jiǎng)補(bǔ)中體現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落實(shí)不到位的地方政府要有逆向的激勵(lì)手段，通過(guò)形式上的“減法”帶來(lái)本質(zhì)上的“加法”，同時(shí)，要全程問(wèn)效，加快制定績(jī)效評(píng)價(jià)方案，尤其是對(duì)投入不足、辦學(xué)質(zhì)量低的院校，要發(fā)揮招生指標(biāo)等杠桿作用，通過(guò)對(duì)辦學(xué)規(guī)模做“減法”來(lái)倒逼投入水平做“加法”，促進(jìn)院校的績(jī)效化發(fā)展。三是要兼顧落后。在政策設(shè)置中要適當(dāng)向財(cái)政水平相對(duì)薄弱的地市傾斜，加大這些地區(qū)資金分配權(quán)重，防止出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”。

（作者：楊劍靜，單位：浙江省現(xiàn)代職業(yè)教育研究中心）