16年前，在濰坊辦學(xué)的一所省屬公辦高職院校“悄無聲息”地與社會資本合股運營起一批教學(xué)工廠；10年前，濰坊市政府“破天荒”地與三家企業(yè)合股運營起一所民辦高職院校；一年前，濰坊市政府“大張旗鼓”地對一所公辦高職院校實施混合所有制改革……彈指一揮，16年間山東培育出了多種形態(tài)的職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)典型，率先以省為單位啟動了職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)改革試點，率先出臺了混合所有制辦學(xué)指導(dǎo)意見，彰顯了職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展高地的責任擔當和示范效應(yīng)。

“教改”邏輯：基層首創(chuàng)與政策供給

辦學(xué)體制改革具有鮮明的生命特征，邏輯一脈相承、改革逐步深入。改革開放前，公辦學(xué)校“一統(tǒng)天下”；改革開放后，公辦學(xué)校、民辦學(xué)校“并駕齊驅(qū)”；全面深化改革后，公辦、民辦、混合所有制能否“三足鼎立”？山東的實踐表明，混合所有制辦學(xué)體制并非從天而降，多年前就孕育在波瀾壯闊的教育改革洪流中。從很大程度上講，混合所有制辦學(xué)體制是中國特色職業(yè)教育辦學(xué)規(guī)律和制度模式在中國大地上辦學(xué)實踐的物化成果。

2005年—2015年：小荷露出尖尖角

——合股運營的前沿探索。2005年，山東省教育廳等7部門聯(lián)合出臺《關(guān)于促進高等學(xué)校校辦企業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》，提出“高校校辦企業(yè)要積極引進社會資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的各類人才和先進管理方法，逐步建立健全‘歸屬清晰、權(quán)責清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢’的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”。山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院以此為據(jù)，成立全資國有資產(chǎn)管理運營公司，遵循“參股而不控股”“不求完全所有，但求充分利用”的原則，與多家社會資本以股份制合作共建生產(chǎn)性實訓(xùn)基地，其中參股20%的山東惠康飼料有限公司年銷售額超10億元，在解決原有校辦企業(yè)運營弊端的同時，為混合所有制共建生產(chǎn)性實訓(xùn)基地辟出了新路。

——基層首創(chuàng)的破冰之旅。2011年，濰坊市政府投入536萬元，撬動3.6億元社會資本，以混合所有制形式組建了山東海事職業(yè)學(xué)院；2012年，教育部、山東省人民政府簽署《關(guān)于支持黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略共建濰坊國家職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)的協(xié)議》，要求“鼓勵和倡導(dǎo)不同資源之間的兼并、托管、聯(lián)合等，發(fā)展優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育”；同年，山東省人民政府出臺《關(guān)于加快建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的意見》，倡導(dǎo)“完善政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)體制”。

——制度創(chuàng)新的基層擔當。2013年，濰坊作為國家級職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)，積極先行先試，敢領(lǐng)改革風氣之先，出臺了《關(guān)于進一步加快發(fā)展民辦教育的意見》，明確提出“鼓勵發(fā)展混合制民辦教育。大力支持各類辦學(xué)主體通過獨資、合資、合作、股份制等方式舉辦民辦教育。積極探索國有資本、集體資本和非公有資本以多種形式舉辦混合制民辦教育的辦學(xué)模式”，這是全國第一個提出混合制教育體制的政府文件。2014年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，提出“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”，極大鼓舞了基層探索實踐的積極性。同年，山東海事職業(yè)學(xué)院實施產(chǎn)權(quán)評估，基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)組建新一屆董事會，基本理順混合所有制辦學(xué)體制。

——積極跟進的示范效應(yīng)。2015年，高密市人民政府與豪邁集團按1∶9的比例出資組建高密市鳳城職業(yè)教育投資有限責任公司，按混合所有制的形式運營濰坊豪邁科技職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校。以濰坊為代表的區(qū)域性、集群式探索實踐，產(chǎn)生了示范引領(lǐng)效應(yīng)，山東的混合所有制辦學(xué)體制初見端倪。

2016年—2019年：蜻蜓擊水早立頭

“典型引領(lǐng)、專家論證、先行先試、穩(wěn)妥推進”，2016年，山東在既有典型案例的基礎(chǔ)上，在全國率先啟動職業(yè)院校混合所有制改革試點。

9個試點項目分別聚焦院校整體、二級學(xué)院、生產(chǎn)性實訓(xùn)實踐基地三個層面。其中，山東海事職業(yè)學(xué)院、山東警安職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校、德州信息工程中等專業(yè)學(xué)校、濰坊豪邁科技職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校4所院校是整體推進項目；山東交通職業(yè)學(xué)院航海學(xué)院、濰坊職業(yè)學(xué)院現(xiàn)代服務(wù)業(yè)學(xué)院、山東輕工職業(yè)學(xué)院世博動漫學(xué)院3個單位是二級學(xué)院項目；山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院、萊蕪職業(yè)技術(shù)學(xué)院兩個單位開展的是生產(chǎn)性實訓(xùn)實踐基地試點。

9個試點項目總投資（資產(chǎn)）28.8億元，其中，公有資本6.5億元，社會資本22.3億元，占地約2000畝，建筑面積（包括在建、擴建項目）約129萬平方米，在校生1.3萬人左右。

濰坊市政府一馬當先，強力推進改革。“開展職業(yè)教育混合所有制試點，支持各類企業(yè)和境外機構(gòu)興辦、參股、合辦職業(yè)教育”，寫入2016年濰坊市政府工作報告；“推進職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，探索混合所有制辦學(xué)模式”，列入中共濰坊市委《關(guān)于進一步深化改革開放加快制度創(chuàng)新的實施意見》。2018年，山東海事職業(yè)學(xué)院由民辦非企業(yè)單位改制為事業(yè)法人單位，《高職院校混合所有制辦學(xué)“山海模式”的創(chuàng)新與實踐》獲國家教學(xué)成果二等獎，試點工作發(fā)揮出對全局改革的示范、突破、帶動作用。

2020年至今：社會資本滾滾來

在實踐過程中，由于缺乏更加具體和明朗的政策措施，職業(yè)院校混合所有制改革大多是摸著石頭過河，況且試點項目的個體特征明顯，缺乏相對系統(tǒng)、手冊性的操作規(guī)程，不容易被復(fù)制推廣。

依托部省共建職教高地，2020年在剖析案例、總結(jié)經(jīng)驗、探究規(guī)律的基礎(chǔ)上，經(jīng)過省內(nèi)外20余次調(diào)研論證，山東省教育廳等14部門出臺《關(guān)于推進職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的指導(dǎo)意見（試行）》，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，引入社會力量參與辦學(xué)，針對制約混合所有制辦學(xué)的現(xiàn)實問題，一攬子提出“政策清單”，教育部辦公廳予以轉(zhuǎn)發(fā)。

一方面，支持社會力量以靈活多樣的形式參與混合所有制辦學(xué)，既可從學(xué)校層面整建制混改，亦可從二級學(xué)院、專業(yè)、生產(chǎn)性實訓(xùn)基地或技能培訓(xùn)基地等局部進行混改。另一方面，明確了舉辦和登記方式、合作協(xié)議、資源投入、設(shè)立程序、退出機制及治理結(jié)構(gòu)、用人和薪酬、專業(yè)設(shè)置和招生、收費標準、財務(wù)、財政撥款、融資、稅收、土地、產(chǎn)教融合等政策，為混合所有制改革發(fā)展保駕護航。

受政策鼓舞，山東掀起了新一輪的改革浪潮。目前，全省開展混合所有制改革的職業(yè)院校達到47所，拉動社會資本近百億元，形成集群效應(yīng)。

——山東化工職業(yè)學(xué)院以新校區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為契機，以產(chǎn)權(quán)和舉辦者變更為據(jù)，吸引山東水利發(fā)展集團（省屬國企）出資18.9億元與濰坊濱海經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)管委會（區(qū)政府）、濰坊市教育投資集團有限公司（市屬國企）聯(lián)合舉辦學(xué)校，實施舉辦者變更，探索了新時期國有企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育的新體制，蹚出了公辦高校混合所有制改革的新路子。

——東營市政府以劃撥土地、給予一定教師編制和資金支持等政策持有產(chǎn)權(quán)10%，藍海集團投入10億元持有90%產(chǎn)權(quán)，共建混合所有制山東勝利職業(yè)學(xué)院。

——德州市德城區(qū)人民政府出資20%，北京慶云同創(chuàng)人力資源有限公司出資80%，共建德城創(chuàng)業(yè)孵化職教園區(qū)，項目總投資25億元，占地1200畝，建筑面積約60萬平方米。

“混改”成效：模式創(chuàng)新與規(guī)律探尋

作為有別于公辦、民辦的新型辦學(xué)體制改革，試點的價值在于遵循深化改革的大邏輯和現(xiàn)行的法律法規(guī)框架，蹚出路子形成經(jīng)驗，面上推廣。

2018年，山東省教育廳支持山東海事職業(yè)學(xué)院牽頭組建了全國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟，成員涉及26個省、直轄市、自治區(qū)，共有145家單位參加，其中職業(yè)院校（含部分本科高校）113所、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會32家，研究范圍、試點效應(yīng)拓展到全國。

新渠道：企業(yè)參與職教“混改”的路徑瓶頸問題得以破解

山東以混合所有制辦學(xué)為突破口，充分發(fā)揮企業(yè)重要辦學(xué)主體作用，合理回應(yīng)企業(yè)資產(chǎn)保值增值、人力資本建設(shè)等內(nèi)在訴求，探索出了地方政府、社會資本和職業(yè)院校合作共建共享職業(yè)教育資源的新模式。山東海事職業(yè)學(xué)院創(chuàng)新動態(tài)性的產(chǎn)權(quán)變更機制，先后面向優(yōu)質(zhì)企業(yè)融資10億元，大幅提升了學(xué)校的基礎(chǔ)辦學(xué)條件，為面向各類屬性的產(chǎn)權(quán)融資發(fā)展蹚出了路子。

山東職業(yè)院校積極與行業(yè)龍頭企業(yè)共建混合所有制二級學(xué)院、產(chǎn)業(yè)學(xué)院、實習(xí)實訓(xùn)基地，企業(yè)以資金、先進的生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施及場所、技術(shù)體系、經(jīng)營體系等參與辦學(xué)，形成了校企合作命運共同體。山東通達國際船舶有限公司投入1200萬元教學(xué)儀器設(shè)備，與山東交通職業(yè)學(xué)院共建航海學(xué)院；威海升安海運公司投入1020萬元，以“產(chǎn)權(quán)股份化、治理法人化、運作企業(yè)化”形式，與威海職業(yè)學(xué)院按50∶50股權(quán)比例共建具有獨立法人資質(zhì)的山東海大航海專修技術(shù)學(xué)院；京東集團投入資金313萬元，青島職業(yè)技術(shù)學(xué)院投入729萬元，在學(xué)校共建“校園云倉”生產(chǎn)性實訓(xùn)基地。

新體制：職業(yè)教育“政府統(tǒng)籌、多元辦學(xué)”難點得以化解

——“多元辦學(xué)應(yīng)采取何種體制？”山東積極探索“民辦學(xué)校、混合體制、事業(yè)單位”和“公辦學(xué)校、混合體制、民營機制”兩種性質(zhì)的學(xué)校整體混合所有制辦學(xué)體制。借鑒公辦高校“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”和民辦學(xué)校“董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”經(jīng)驗，兼收并蓄，創(chuàng)新實踐了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、董（理）事會決策、監(jiān)事會監(jiān)督、校長負責、民主管理”混合所有制高校管理體制，并強化內(nèi)部運營機制改革，形成“人員能進能出、干部能上能下、薪酬能高能低”的辦學(xué)生態(tài)。探索“學(xué)校和二級學(xué)院董（理）事會雙重領(lǐng)導(dǎo)下的院長負責制”混合所有制二級學(xué)院辦學(xué)體制，院長人選可由企業(yè)選派，學(xué)校及二級學(xué)院董（理）事會雙重聘任，黨組織負責人由學(xué)校黨委選派，保障社會主義辦學(xué)方向，有效地避免了混合所有制二級學(xué)院“獨立王國”式運營狀態(tài)。探索“學(xué)校發(fā)揮股東領(lǐng)導(dǎo)力的職業(yè)經(jīng)理人負責制”混合所有制實訓(xùn)基地運營機制，激發(fā)了辦學(xué)活力。

——“政府統(tǒng)籌什么，怎么統(tǒng)籌?”基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在學(xué)校層面實行多元辦學(xué)體制；基于管辦分離原則，辯證民事主體關(guān)系與行政法律關(guān)系，最大限度擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，促進政府由直接辦學(xué)向統(tǒng)籌管理社會多元辦學(xué)轉(zhuǎn)變。政府在混合所有制職業(yè)院校的職責和權(quán)限是：按屬地管理的原則，領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)學(xué)校黨建工作；研究通過學(xué)校重大改革事項，指導(dǎo)推進學(xué)校混合所有制辦學(xué)體制機制改革；審核批準學(xué)校董事會章程、監(jiān)事會規(guī)則、學(xué)校章程；指導(dǎo)組建學(xué)校董事會、監(jiān)事會；派駐政府董事代表，享有重大事項“一票否決權(quán)”，以公有資產(chǎn)為據(jù)，牢牢把控社會主義辦學(xué)方向；具有校長人選的考察和推薦權(quán)；其他教育教學(xué)業(yè)務(wù)性指導(dǎo)。

——“混合所有制院校的辦學(xué)許可如何審批、法人單位如何注冊？”試點5年來，山東指導(dǎo)基層單位完成民辦、公辦混合所有制職業(yè)學(xué)校新建及改制辦學(xué)許可審批程序，混合所有制職業(yè)院校（機構(gòu)）事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、企業(yè)單位法人注冊及相關(guān)登記變更程序，形成了政府相關(guān)部門審批、注冊的管理經(jīng)驗，基本打通了基層院校混合所有制改革的適法管理運行渠道，在操作程序方面為全面開展職業(yè)院校混合所有制改革蹚平了道路。

新理念：混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)規(guī)律基本摸清

基于職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)典型案例，山東以全國職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟為依托，梳理教育學(xué)理論、經(jīng)濟學(xué)理論、管理學(xué)相關(guān)理論，在眾多學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上集成創(chuàng)新，研究出混合所有制職業(yè)院校（機構(gòu)）的內(nèi)涵與特征，進一步明晰了職業(yè)院校混合所有制改革實踐的方向。

混合所有制職業(yè)院校（機構(gòu)）理論上應(yīng)該是地方政府（或政府公辦職業(yè)院校）提供政策支持，通過名下國有資本與社會資本合作，共同出資并明確產(chǎn)權(quán)，依法依規(guī)舉辦的新型職業(yè)教育辦學(xué)組織機構(gòu)。其特征為：各方辦學(xué)資產(chǎn)清晰，產(chǎn)權(quán)比例明確；地方政府與社會資本方均系學(xué)校舉辦者；建立基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代法人治理體系；構(gòu)建基于產(chǎn)權(quán)屬性的內(nèi)部運行機制。

“深改”展望：瓶頸問題與突破策略

山東試點經(jīng)驗表明：現(xiàn)行的法律法規(guī)和行政政策能夠框架性地支持職業(yè)院校混合所有制改革，但在具體政策的執(zhí)行上存在著一些瓶頸性的政策障礙。

混改路上遇瓶頸

混合所有制辦學(xué)體制雖然在辦學(xué)許可和法人注冊變更等宏觀層面總體上得到突破，但隨著改革試點的逐步深入，這種新興的辦學(xué)體制暴露出一些深層次的矛盾，直接反映到政策供給的適應(yīng)性上，譬如民辦混合所有制的事業(yè)單位管理方式，參照全額撥款的事業(yè)單位管理顯然不合理，按民辦學(xué)校不予財政支持更不合情；再譬如公辦院校改制為混合所有制后，財政支持的力度應(yīng)多大，能否享受民辦學(xué)校的收費政策或者其他差別化的收費政策等等。

混合所有制辦學(xué)體制屬公有資本與社會資本合作共建公共事業(yè)的范疇，涉及政府多個部門。因此沒有相關(guān)部門的協(xié)同，職業(yè)院校混合所有制改革很難整體推進。教育行政部門內(nèi)部，職業(yè)教育業(yè)務(wù)部門、發(fā)展規(guī)劃部門、財務(wù)部門等各部門的協(xié)同至關(guān)重要。

二級學(xué)院是職業(yè)院校混合所有制改革的“主戰(zhàn)場”，涉及資產(chǎn)投入的校企合作，目前雙方對資產(chǎn)的處置方式只有兩種：一是“無償捐贈、不問前路”，二是“產(chǎn)權(quán)懸置、各歸各家”。企業(yè)特別是私營企業(yè)擔心學(xué)校事業(yè)發(fā)展起來后，由于沒有相應(yīng)的法律地位，資金投進之后會有石沉大海的風險，企業(yè)的核心利益得不到切實保障，因而有些放不開手腳、瞻前顧后。職業(yè)院校要想大量引入企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源，深化產(chǎn)教融合、校企合作，就必須回應(yīng)企業(yè)的這一重大關(guān)切，依法保護企業(yè)資產(chǎn)權(quán)益，最有效的辦法是注冊一個法人單位。然而，按現(xiàn)行的辦學(xué)規(guī)定，注冊辦學(xué)單位必須要有辦學(xué)許可這一前置審批程序，如果給予辦學(xué)許可再進行法人注冊，就是一個獨立的學(xué)校，而不再是二級學(xué)院，將又成為職業(yè)院校的“獨立學(xué)院”，顯然與當前的政策環(huán)境不符。這一“悖論”體現(xiàn)出改革進入深水區(qū)的特質(zhì)，解決的辦法只能滿足企業(yè)合理訴求，給予法人注冊但不給予辦學(xué)許可。

推進混改的“敲門磚”

——開展全國性試點。鑒于全國不同地域的條件基礎(chǔ)、資源稟賦和政策環(huán)境等均不相同，可以依托部省共建職教高地，從職業(yè)院校整體、二級學(xué)院、專業(yè)、實訓(xùn)基地等層面選取局部樣本開展試點，建設(shè)全面落地開花的“試驗田”，打造一批可復(fù)制推廣的“樣板間”。

——加強實踐性研究。建議推動全國職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟建設(shè)發(fā)展，擴大“朋友圈”，定期舉辦相關(guān)改革的研究論壇，畫好混合所有制改革的“同心圓”。立項一批重大理論和實踐研究課題，組織專家進行集中專題攻關(guān)，將理論研究與實踐探索有機結(jié)合，在實現(xiàn)學(xué)理上集成創(chuàng)新的同時，提供一批可行性的實操方案，為政策出臺夯實基礎(chǔ)。

——供給系統(tǒng)性政策。健全相關(guān)法律法規(guī)保障體系，進一步明確職業(yè)院校混合所有制改革的法律地位，對治理機制、產(chǎn)權(quán)歸屬以及院校資產(chǎn)等內(nèi)容進行法律補充。在深入調(diào)研、系統(tǒng)總結(jié)經(jīng)驗、廣泛征求意見、集中研討論證的基礎(chǔ)上，建議國家層面盡快出臺《混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)指導(dǎo)意見》，完善內(nèi)涵特征、辦學(xué)許可、法人管理、資產(chǎn)管理、人事制度、經(jīng)費支持等政策，系統(tǒng)性地解決阻礙改革深入推進的政策障礙，探索構(gòu)建二級學(xué)院“提供法人注冊證明不予辦學(xué)許可”的管理機制，為全面深化混合所有制改革提供強有力的政策性支撐。

（作者郭素森系濰坊工商職業(yè)學(xué)院副校長、教授、全國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟秘書長；李勝紅系山東省教育廳職業(yè)教育處二級主任科員；劉茹、婁祥系濰坊工商職業(yè)學(xué)院教師）